[동향2] 「생명안전기본법」제정의 의미, 그리고 이후 과제
김혜진 | 전국불안정노동철폐연대 상임활동가
우리 사회는 자주 재난을 마주한다. 그런데 설령 재난이 발생하는 것을 막을 수 없었다 하더라도 그 피해를 최소화할 수 있다. 하지만 우리 사회는 동일한 재난이 반복되기도 하고, 다수가 사망하는 참사로 이어지기도 했다. 2026년 5월 7일 「생명안전기본법」이 국회 본회의를 통과했다. 재난참사에 대한 정부의 책임을 분명히 하고, 시민들의 안전권을 보장하며, 피해자의 권리를 명확히 하는 법이다. 법안을 만드는 과정에서 일부 후퇴한 부분도 있지만, 이 법에는 세월호참사 이후 안전사회를 위해 노력해 왔던 산재 피해자와 유가족, 재난·참사 피해자들, 생명안전 활동가들, 그리고 시민들의 경험과 고민이 담겨있다. 이 법의 제정이 안전한 사회로 가는 전환점이 되기를 바라는 마음으로 「생명안전기본법」의 핵심 내용과 이후 과제에 대해 이야기한다.
1. 피해자와 시민들이 「생명안전기본법」을 만들어온 과정
우리가 경험한 재난·참사의 원인을 거슬러 올라가면 우리 사회의 문제를 마주하게 된다. 기업의 이윤과 경제성장, 효율성을 위한 안전규제 완화가 위험을 증폭시키고, 그 위험은 때로는 이주노동자들이나 하청노동자 등 권리가 없는 노동자들에게 전가된다. 기후 위기로 인해 폭우와 폭염의 양상이 달라졌는데도 과거의 안전기준은 그대로 유지된다. 재난이 발생하면 재난 컨트롤타워가 제 역할을 하지 못하고 책임은 전가된다. 피해자들은 제대로 된 정보를 얻지 못한다. 재난 발생 이후에는 원인조사 없이, 기술적 오류나 말단 행위자의 법 위반 사실을 찾아 처벌하고 끝낸다. 정부가 재난에 대한 책임을 부정하니 재난의 책임이 피해자들에게 씌워지고, 시민들은 정부를 불신하고 각자도생에 나서게 된다. 이런 사회에서 시민들은 안전의 주체가 될 수 없었다.
이런 일이 반복되지 않도록, 안전의 패러다임을 전환하자는 목소리가 계속 있었다. 세월호참사 이후 각성한 시민들은 안전을 권리로 만들어야 한다는 것, 재난·참사 피해자의 권리를 보장해야 한다는 것, 재발방지대책을 제대로 마련하기 위해서라도 구조적인 원인을 밝혀야 한다는 것, 안전에 대한 규제를 제대로 해야 한다는 것, 재난에 대한 통합적인 대응체계를 구축해야 한다는 것을 깨달았고 이것을 정부에 요구해 왔다. 세월호참사 이후 재난·참사에 대응하는 지난한 싸움 속에서 문제의식이 싹텄고, 그것을 ‘권리의 언어’로 만들어왔다.
그것을 제도화하기 위한 노력이 ‘「생명안전기본법」 제정 운동’으로 나타났다. 생명안전 시민넷에서는 그동안의 고민과 경험을 모아 「생명안전기본법」의 개요를 마련했고, 2019년 11월 피해자와 시민사회단체의 워크숍을 통해 「생명안전기본법」에 담겨야 할 내용을 정리했다. 2020년 국회 생명안전포럼을 통해 「생명안전기본법」을 발의했으나 국회는 제대로 논의하지 않았다. 이에 시민사회단체와 재난·참사 피해자단체들은 2023년 ‘「생명안전기본법」 제정을 위한 시민동행’(이하 생명안전동행)을 발족시켰고 국회 국민동의청원을 성사시키며 본격적으로 「생명안전기본법」 제정 운동에 나섰다. 하지만 21대 국회에서 「생명안전기본법」은 논의조차 되지 못한 채 폐기되었다.
22대 국회에서 다시 국회 생명안전포럼을 통해 「생명안전기본법」을 발의했고, 2025년 12월이 되어서야 국회에서 입법 공청회를 진행할 수 있었다. 국회에서 본격적인 논의가 시작된 것이다. 이에 생명안전동행에서는 세월호참사 12주기 전에 「생명안전기본법」을 제정하라고 요구하며 국회를 설득했다. 또한 법안을 더 구체화하고 현실화하기 위해서 행정안전부와 법안에 대한 논의를 시작했다. 그러나 국회의 논의는 매우 더뎠고, 세월호참사 12주기 전에 통과되기는 어려운 조건이었다. 이에 생명안전동행에서는 2026년 4월 8일부터 국회 앞 농성에 들어갔고 매일 세 차례 재난·참사 피해자들과 산재 피해자들이 함께하는 피케팅을 진행했다. 그 결과로 2026년 5월 7일 「생명안전기본법」이 국회 본회의를 통과하였다.
2.「생명안전기본법」의 주요 내용과 의미
‘안전권’의 명시와 생명안전위원회 설치
그동안 ‘안전’은 시민의 권리가 아니었다. 정부는 시민의 안전을 위한 조건을 만들기보다, 시민들을 통제하는 데에 집중해 왔다. 예방, 대비, 대응, 복구의 전 과정에서 시민들의 참여는 제대로 보장되지 않았다. 그러면서도 정부는 재난·참사에 대한 자신의 책임을 인정하려고 하지 않았다. 그동안 ‘안전권’이 보장되어야 한다는 목소리가 높았고, 헌법개정에서도 ‘안전권’이 포함되어야 한다는 이야기도 있었다. 「생명안전기본법」은 ‘안전권’을 명시함으로써 안전을 시민들의 권리로 되돌리고, 정부와 기업이 그 권리 실현에 책임이 있음을 명확히 했다. 시민들은 이 조항에 근거하여 재난·참사에 대한 정부의 적극적인 예방조치와 대응을 요구할 수 있게 되었다.
다만, 법을 제정하는 과정에서 안전권의 주체가 ‘사람’인지 ‘국민’인지에 대한 논쟁이 있었다. 재난·참사는 국적을 가리지 않는다. 이태원참사에서 많은 외국인이 희생되고 아리셀참사에서 많은 이주노동자들이 희생된 것처럼 한국 국적이 아닌 이들은 재난약자로서 더 위험에 처하기도 한다. 그런데 ‘사람’이 안전권의 주체여야 한다는 시민사회단체의 의견이 수용되지 않았다. 물론 ‘외국인을 포함한다’라는 단서가 있기는 하지만 안전권의 주체는 ‘국민’으로 명시되었다. 안전권이 국적을 넘어 모든 사람의 권리라는 점은 분명하다. 이후 법 개정을 요구해야 할 사항이다.
안전권 보장이나, 피해자권리보장 등 이 법에 명시된 조항을 제대로 이행하려면 종합계획을 세우고 실행을 점검하는 기구가 필요하다. 「생명안전기본법」에서는 대통령이 위원장인 ‘생명안전위원회’를 설치하여 각 부처의 생명안전 정책을 총괄·조정하도록 했다. 이 위원회는 안전권 보장과 예방정책, 피해자권리, 생명안전종합계획을 논의하는 기구이다. 이 기구가 수많은 위원회처럼 단지 회의기구로 끝나는 것이 아니라, 생명안전과 관련한 정책을 제대로 총괄·조정할 수 있도록 회의를 내실화하고 실무체계를 잘 갖추는 일도 중요하다.
피해자 권리의 명문화, 기억과 추모
‘피해자 권리’를 명문화한 것도 의미가 있다. 피해자는 기본적 권리인 ‘안전권’을 침해당한 사람이다. 그렇기 때문에 훼손된 권리를 회복해야 하며, 그 회복을 위해서는 권리가 필요하다. 세월호참사 이후 피해자들과 시민들은 피해자의 권리가 매우 중요한 권리임을 깨달았다. 2015년, 1,000여 명 시민들의 토론을 통해 제정된 ‘4.16 존엄과 안전을 위한 인권선언’에서 피해자 권리를 명시했고, 4.16 재단에서는 2021년 「피해자 권리 매뉴얼」을 발간했다. 그리고 2022년 「10.29 이태원참사 피해자 권리보장과 진상규명 및 재발방지를 위한 특별법」을 통해 ‘피해자 권리’가 처음으로 제도화되었다. 그리고 「생명안전기본법」에 피해자 권리가 명문화된 것이다.
이 법에는 신속하고 적절한 구조를 받을 권리, 예방·대비·대응·복구 과정에 참여할 권리, 정확한 정보를 제공받을 권리, 인도적인 처우를 받을 권리가 담겨있다. 피해자의 진상조사 요구와 참여권도 포함되어 있다. 피해자의 범위를 확대한 것도 그동안 피해자와 시민사회단체가 노력한 결과이다. 법 제정 과정에서 피해자 범위 중 ‘목격자’를 ‘직접적인 목격자’로 제한하는 등 일부 후퇴가 있었지만, 피해자 권리의 명문화는 그 자체로 중요한 의미가 있다. 이후 피해자 권리가 실현될 수 있도록 정책과 예산이 뒷받침되어야 할 것이다.
기억과 추모도 중요한 조항이다. ‘기억과 추모’는 사회적 기억을 안전한 사회의 지속적 동력으로 만들며, 피해자의 명예를 회복하고 사회적 치유를 통해 공동체를 회복하는 일이다. 법안에 담긴 추모시설 설립이나 자료수집과 조사 연구도 중요하지만, 무엇보다 ‘공동체 회복’을 법안에 담았다는 것에 의미가 있다.
안전영향분석·평가와 안전기준의 통합적 관리
폭염으로 인해 많은 노동자들이 온열질환으로 어려움을 겪었다. 노동자들의 요구에 따라 「산업안전보건법」이 개정되었고 2025년 시행령으로 ‘폭염시기 노동자 휴식권’이 보장되었다. 그런데 대통령 직속 위원회인 규제개혁위원회에서 이를 ‘과도한 규제’라고 하며 삭제를 권고했다. 노동자들의 강한 반발로 이 시행령은 통과되었지만, 노동자와 시민의 안전을 ‘규제’로 간주하고 제한하는 행태는 여전하다는 것을 보여준다. 이 법은 정부와 지자체의 법령과 계획, 사업이 안전에 미치는 영향을 사전에 평가하도록 하는 ‘안전영향분석·평가’를 담았다. 안전이 효율보다 중요한 가치가 되도록 하기 위함이다.
다만, 법안 제정 과정에서 ‘다른 법률에 따라 안전 관련 사전협의 또는 영향 평가를 거친 경우에는 이 법에 따른 안전영향분석·평가를 받은 것으로 본다’라는 내용이 추가되어 안전영향평가 대상이 축소될 위험이 있다. 이후 시행령을 통해 안전영향평가·분석의 대상과 내용, 절차를 만들 때 법의 취지가 잘 살아날 수 있도록 해야 할 것이다.
그리고 이 법에서는 ‘안전 관련 기준을 통합적으로 관리’하는 내용을 담고, 안전기준을 설정하고, 안전수준 진단 및 취약성에 대한 실태조사와 분석을 하도록 했다. 어려운 작업이 되겠지만 새로운 위험이 계속 생겨나는 시기, 안전기준의 설정·관리는 매우 중요한 일이다.
피해자의 알 권리
그동안 피해자들은 알 권리를 제대로 보장받지 못했다. 반도체 공장에서 일하던 노동자들이 희귀질환으로 산재를 신청하려고 할 때 ‘영업비밀’이라는 벽에 가로막히기도 했다. 가습기 살균제 피해자들도 가습기 살균제의 위험에 대해 알 수 없었다. 2012년 구미시 불산누출 사고 때에도 시민들은 살아가는 공간 주변에 어떤 위험이 있는지 알 수 없었다. 반올림(반도체 노동자의 건강과 인권지킴이)의 노력이 꾸준히 이어졌고, 구미 불산누출 사고 이후 지속된 ‘지역사회 알 권리 조례제정운동’ 등의 영향으로 알 권리의 중요성은 높아졌지만, 법적 강제력을 갖지는 못했다.
「생명안전기본법」에서는 안전사고와 관련한 조사기구의 조사결과와 법원 판결, 안전사고에 책임있는 관련 기업에 대한 사항, 유해 위험물질 취급 및 노출에 관한 정보 등 사람의 생명 또는 신체를 보호하거나 피해자의 권리 구제를 위해 제공할 필요가 있는 사항 등을 공개하도록 했다. 이후 이 권리가 기업의 영업비밀 논리나, 정부 부처의 압력에 의해 가로막히지 않도록 정보 공개의 절차를 잘 만드는 것도 중요하다.
독립적 조사기구
그동안 재난·참사의 진상규명은 제대로 이루어지지 못했다. 그래서 유가족과 시민들은 독립적 진상조사 기구를 통한 진상규명을 요구했고, 세월호특별법과 이태원특별법 등을 통해 독립적 조사기구가 구성되어 조사가 이루어졌다. 산재 사망사고가 발생했을 때도 노동자들은 진상조사를 요구했고, 구의역 참사와 김용균 노동자 사망사고, 삼성중공업 크레인 사고, 우체국 집배원 과로사 등에서도 수사와 별개로 참사의 원인을 밝히기 위한 진상조사 기구가 구성된 바 있다.
재난·참사가 발생하면 법 위반만을 따져서 사실상 하위직들이 책임을 덮어쓰는 경우가 많았다. 수사와 별개로 참사의 구조적인 원인을 조사하고 재발방지대책을 마련하는 일은 잘 이루어지지 않았다. 해양사고나 항공사고의 경우 ‘해양안전심판원’과 ‘항공철도사고조사위원회’를 통해서 별도 조사가 이루어지지만, 이 조직들은 세월호참사와 무안공항 제주항공참사 조사 과정에서 유가족과 시민들의 신뢰를 잃었다. 이런 경험들이 쌓이면서 재난·참사의 원인 조사를 하는 독립적이고 민주적인 조사 기구가 필요하다는 인식이 형성되었다. 그 내용이 「생명안전기본법」에 담겨있다.
이 법은 재난·참사에 대한 독립적 진상조사 기구를 ‘상설화’하도록 했다. 이 기구가 제대로 작동하려면 지난 참사에 대한 조사도 재검토해야 하고, 다른 법령에 의해 이루어지는 조사에 대해서도 점검할 수 있는 권한이 있어야 한다. 그런데 국회 논의 과정에서 이 조사 기구의 조사 대상을 ‘법안 시행 이후에 발생한 참사’로 못 박고, ‘법령에 의해 조사가 이루어지는 경우’도 이 기구의 조사대상에서 제외하였다. 시행령을 만드는 과정에서 재검토해야 할 부분이다. 이 진상조사 기구가 예산과 인사에서 독립적이어야 하고, 무엇보다 위원회 구성과 조사 과정에서 피해자들의 목소리가 반영되도록, 조사 기구 구성 과정에서부터 시민들이 목소리를 내야 한다.
안전약자에 대한 특별한 보호
이 법에는 ‘안전약자에 대한 특별한 보호’도 담겨있다. 재난의 결과는 평등하지 않다. 폭우의 피해는 저지대 주민들이 더 많이 겪고, 노인과 장애인들은 재난대응 과정에서 더 큰 어려움을 겪는다. 법에서는 ‘신체적·경제적·사회적·문화적인 이유 등으로 안전사고에 취약한 사람’들을 안전약자로 규정하여 안전약자들의 대피계획이나 지원계획을 수립하고, 안전약자를 전담하는 기구를 구성하도록 했다.
자칫 미등록 이주민 등 한국 국적을 갖고 있지 않거나 법적으로 보호받기 어려운 조건에 있는 이들이 특별한 보호에서 제외되지 않도록 더 세심한 계획이 필요하다. 한국어에 익숙하지 않은 이주민들은 재난문자를 읽기 어렵고, 요양원 등에 사는 노인들은 화재 등 재난상황에 특히 취약하다. 일상적으로 이런 어려움을 살피고, 재난 예방만이 아니라 재난상황에서도 대피 등 대응이 잘 이루어질 수 있도록 일상적인 훈련이 필요하고, 전담기구가 제대로 구성되어야 한다.
3. 「생명안전기본법」 제정 이후 과제
법이 만들어져도 그 법이 실효성 있게 작동하도록 하는 과정은 매우 지난하다. 먼저 시행령이 제대로 만들어지도록 해야 한다. 현재 안전사고의 범위, 안전사고의 범위, 피해자의 범위, 안전영향분석·평가의 시행 시기와 방법과 대상, 정보제공 절차, 독립적 조사기구 구성 등이 시행령으로 이월되어 있다. 박근혜 정부가 세월호특별법 시행령으로 특별법의 취지를 무력화하려고 했던 것처럼, 시행령을 만드는 과정에서 시민사회가 목소리를 제대로 내지 않으면 이 법을 구체화하는 시행령이 오히려 법의 취지를 훼손할 수도 있다.
법에 규정된 위원회를 민주적으로 구성하고 운영하도록 하는 것도 중요하다. 이미 국민생명안전위원회는 구성을 마치고 7월 말에 출범한다고 한다. 그런데 위원회 구성 과정에서 「생명안전기본법」을 만들기 위해 애써왔던 시민사회단체의 참여나 피해자들의 참여가 충분히 보장되지 못했다. 이후 회의를 공개하는 등 위원회 운영이 민주적이 되도록 시민사회가 목소리를 내야 한다. 이후에 만들어질 독립적 조사기구도 구성 과정과 운영에서 독립성과 민주성, 전문성이 담보될 수 있도록 시민들이 감시하고 참여해야 한다.
「생명안전기본법」과 연관된 법안들의 개정이 필요하다. 「생명안전기본법」은 ‘기본법’이다. 지금까지 기본법으로 역할을 해온 「재난 및 안전관리 기본법」의 경우 실행법으로서 역할하고, 특히 컨트롤타워 등 재난대응체계를 제대로 갖출 수 있도록 개정해야 한다. 또한 「산업안전보건법」 등 안전 관련한 법들에 피해자의 권리나 알 권리 보장, 안전약자에 대한 보호 등 「생명안전기본법」의 취지를 반영하는 방향으로 법 개정이 이루어질 수 있도록 해야 한다.
법이 제대로 시행되려면 정책에 반영되어야 하고 예산이 충분히 편성되어야 한다. 그리고 관련 공무원들에 대한 교육도 중요하다. 정부의 책임이 제대로 이행되는지 모니터링하고 대응하는 것도 필요하다. 또한 안전과 관련한 사항은 지방정부가 책임져야 할 것도 많아서 조례제정을 통해 피해자 권리와 생명안전기본계획, 안전약자등에 대한 보호 등을 구체화할 필요가 있다. 이러한 사안들 모두 시민들이 지속적으로 제기할 때 현실화될 수 있다.
시민사회의 안전역량이 강화될 때 위와 같은 역할을 해낼 수 있다. 생명과 안전을 지키는 것은 정부와 기업의 책임이지만, 정부와 기업이 제 역할을 하도록 하는 것은 감시하고 참여하는 시민들의 힘이다. 일터에서 경영자가 안전보건 조치를 제대로 하도록 법이 강제하지만, 현장에서 노동조합이 노동안전 활동의 주체를 세우고 일상적으로 위험에 대해 점검하고 안전한 일터를 만들기 위해 노동자들을 교육하고 회사에 요구할 때 안전이 지켜진다. 그처럼 시민들이 안전 역량을 키워 정부의 정책과 사업을 감시하고 개입할 때 시민의 안전도 지켜지는 것이다. 「생명안전기본법」을 만들기 위해 애써왔던 것처럼, 이제 시민들의 안전역량을 높여 생명안전운동의 주체를 만들어나가자. 그래야 「생명안전기본법」도 의미있는 법이 될 수 있다.
월간 <복지동향> 2026년 8월호(제334호)
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