[기획3] 복지국가적 노년 구축을 위한 연금개혁의 방안 : 기초연금을 중심으로
김원섭 | 고려대학교 사회학과 교수
1. 복지국가와 노후소득보장제도
복지국가는 시민들이 살아가는 동안 마주치는 여러 위험으로부터 국민을 지켜, 앞으로의 삶을 예측 가능하게 만드는 것을 국가의 핵심 목표로 삼는다. 사회적 위험은 노후·질병·실업과 같은 전통적 위험에서, 아동과 노인의 돌봄 부담과 같은 새로운 위험으로 확대되어 왔다. 그중에서도 노후생활의 안정을 위한 정책은 질병에 대한 보장과 함께 개인의 삶에 미치는 영향이 매우 크다. 이러한 이유에서, 연금소득을 통해 근로기의 생활수준을 근로하지 않는 은퇴 후에도 유지할 수 있도록 하는, 이른바 ‘복지국가적 노년’의 제도화는 현대 복지국가의 핵심 요소로 자리 잡았다.
우리나라는 민주화 이후 복지제도를 빠르게 발전시켜 왔지만, 연금제도의 발전은 놀라울 만큼 지체되었다. 국민연금은 도입 시기 자체가 매우 늦었고, 본격적으로 시행되기도 전에 여러 차례 축소를 겪었다. 우리 사회가 뿌리 깊고 심각한 노인빈곤 문제로 눈을 돌려 연금제도를 다시 확대하기 시작한 것은 비교적 최근의 일이다. 2007년 이후 기초연금이 도입되어 이후 여러 차례 개선되었으며, 가장 최근인 2025년 개혁에서는 그동안 삭감되어 온 국민연금 급여수준을 부분적으로 회복하는 조치도 이루어졌다. 이러한 개선들이 일정한 성과를 거둔 것은 사실이나, 그 효과는 상당히 제한적이어서 연금제도의 완성에는 이르지 못하였다. 이 글은 미완으로 남아 있는 노후소득보장제도의 구축을 위해, 연금개혁이 지향해야 할 목표와 정책대안을 제시하고자 한다.
2. 우리나라 연금개혁의 목표: 재정안정화 대 소득보장 강화
1998년의 첫 번째 개혁 이래, 우리나라의 연금개혁에서는 두 가지 상반된 목표가 서로 경쟁해 왔다. 하나는 국민에게 적정한 노후소득을 제공한다는 연금제도 본연의 기능을 실현하기 위해 공적연금을 제도화하는 것이다. 다른 하나는 공적연금의 장기적 지속가능성에 대한 우려에서 비롯된 연금재정의 안정화이다. 2025년 개혁의 후속과제를 담당해야 할 최근의 개혁 논의 역시 이 두 목표를 축으로 형성되고 있다. 두 목표는 동전의 양면과 같아서, 어느 한쪽을 완전히 포기한 채로는 연금제도가 성립하기 어렵다. 그러나 어느 목표에 우선순위를 두느냐에 따라 개혁 대안의 내용은 달라진다. 따라서 개혁 대안을 논의하기에 앞서, 개혁의 목표에 대한 논의가 먼저 이루어질 필요가 있다.
재정안정화를 개혁의 최우선 목표로 삼는 입장은, 우리나라의 급속한 고령화 추세를 고려할 때 공적연금의 재정 부담이 지나치게 커져 연금제도의 지속가능성을 위협할 뿐 아니라 국가경제 전반에도 재앙적 영향을 미칠 것으로 우려한다. 이에 더해, 이러한 재정 부담이 미래로 이전됨으로써 미래 세대에게 과도한 짐을 지우게 된다고도 주장한다. 최근의 세대 간 정치적 갈등에 편승하여, 이러한 주장은 세대 갈등을 증폭시키는 정치적 선동의 도구로 사용되기도 한다.
2.1. 연금 재정은 위기인가?
그러나 재정 위기에 대한 이들의 우려는 상당히 과장된 것이다. 우리나라 공적연금의 재정 부담은 경제 수준과 고령화 정도를 고려할 때 결코 크다고 보기 어렵다(OECD, 2025). 우리나라 공적연금의 지출 규모는 2020년 기준 국내총생산(GDP) 대비 약 3.5%에 불과하여, OECD 평균인 8.5%에 비해 현저히 낮다. 급속한 고령화의 영향을 감안해 미래의 연금지출을 추정해 보아도 재정 부담은 과도하다고 보기 어려운 수준이다. 정부기관의 장기 재정추계에 따르면, 2060년에도 국민연금·기초연금·특수직역연금을 모두 합한 공적연금 지출 수준은 GDP 대비 11.6%로 추정되어 OECD 평균에 근접하는 수준에 그칠 것으로 전망된다. 2060년 우리나라의 고령화율이 43.8%로 26.4%인 OECD 평균보다 훨씬 높음에도 불구하고, 우리나라의 노인 관련 지출은 앞으로도 상대적으로 낮은 수준에 머물 것으로 예상된다(보건복지부, 2025; 대한민국 국회, 2023; 기초연금 적정성 평가위원회, 2023). 급속히 늘어나는 노인인구에 대한 재정 투입이 현재는 물론 미래에도 제한적인 것이다. 이러한 점에서 이 글은 이른바 ‘연금재정 위기론’이 정치적으로 만들어진 담론이라고 본다. 노후에 대한 정부의 관여가 불필요하다고 여기는 사람들에 의해 재정 문제가 과장되고 있는 것이다. 아무리 부자라도 필요하지 않다고 여기는 곳에 쓸 돈은 없기 마련이다.
2.2. 노후소득보장 강화의 필요성: 노인빈곤의 심각성과 그 원인
이에 반해, 복지국가적 노년을 제도화하기 위해 연금제도의 소득보장 기능을 강화하자는 목표는 최근의 개혁 논의에서 마땅한 주목을 받지 못하고 있다. 우리나라의 노인빈곤율은 다소 낮아졌지만 여전히 약 35%로 매우 높다. “자산까지 고려하면 노인빈곤이 그리 심각하지 않다”는 일부의 주장 또한 근거가 부족하다. 주택이나 금융자산을 소득으로 환산한 포괄적 소득 기준으로 보더라도, 노인의 상대적 빈곤 수준은 매우 높은 것으로 나타난다(이승희, 2025). 특히 노인가구의 상당수가 저자산·저소득 상태에 놓여 있어, 자산을 활용해 빈곤에서 벗어나기도 어려운 실정이다(박영삼, 2025). “최근 노인 세대는 이전 세대보다 소득 여건이 개선되어 시간이 지나면 노인빈곤이 자연스럽게 완화될 것”이라는 기대 역시 근거가 많지 않다. 한신실 외(2024)의 연구에 따르면, 별도의 정책적 개입이 없을 경우 노인빈곤율은 2050년에도 약 40% 수준을 유지할 것으로 추정된다. 국민연금의 성숙과 기초연금의 도입·확대가 빈곤 완화에 상당한 효과를 보이고 있는 것은 사실이지만, 노인빈곤의 심각성이 워낙 크기 때문에 현재 수준으로는 해결하기에 역부족이다.
우리나라 노인빈곤의 심각성은 국제 비교에서 더욱 두드러진다. 2022년 우리나라의 노인빈곤율은 39.7%로, OECD 평균인 13.1%의 세 배에 달한다(OECD, 2025). 그렇다면 노인빈곤이 우리나라에서 유독 심각한 이유는 무엇인가? 결론부터 말하면, 우리나라 노인빈곤의 원인은 개인의 근로의욕이나 노후 준비 부족에 있는 것이 아니라, 고도성장 과정에서 형성된 세대 간 소득격차와 이를 보정할 복지국가 체계의 미비에 있다. 과거 고성장기에 경제활동을 한 세대와 이후 저성장기에 경제활동을 한 세대는 구조적으로 서로 다른 소득 기회를 가졌으며, 이는 개인의 능력과 무관한 세대 간 소득격차를 만들어 냈다.
대부분의 선진국 역시 제2차 세계대전 이후 고도성장기를 거치면서 세대 간 소득격차에 따른 높은 노인빈곤을 경험했다. 그러나 이들 국가는 이 문제를 시장이나 개인에게 맡기지 않고, 국가가 노후소득을 국민의 권리로 보장하는 공적연금 체계를 구축함으로써 문제를 상당 부분 완화하였다. 실제로 미국·캐나다·영국·독일 등은 공적연금 강화를 통해 비교적 짧은 기간 안에 높았던 노인빈곤율을 크게 낮춘 것이 경험적으로 검증된 것이다. 그 결과 노인들은 은퇴 이후에도 근로 없이 근로기의 생활수준을 유지할 수 있게 되었다. 이렇게 정치적으로 구성된 ‘복지국가적 노년’은 복지국가가 이룬 대표적 성취로 자리 잡았으며, 오늘날까지도 부정되지 않고 있다.
이에 반해, 우리나라에서 노후소득에 대한 책임은 여전히 개인과 시장에 맡겨져 있다. 노후소득 가운데 근로소득이 차지하는 비중은 OECD 평균인 27%의 두 배 가까운 50%에 이르고, 실질 은퇴연령도 남성 67.4세, 여성 69.6세에 달한다. 우리나라의 노년은 여전히 ‘근로와 빈곤’이라는 특성을 벗어나지 못하고 있는 것이다. 이렇게 박탈된 노년의 가장 중요한 원인은 공적연금의 취약성에 있다. 노인소득에서 공적연금이 차지하는 비중은 OECD 평균 55.9%의 절반에 가까운 29.1%에 불과하다(OECD, 2025). 이는 우리나라 공적연금 제도가 매우 취약하여 아직 ‘복지국가적 노년’을 제도화하지 못하고 있음을 단적으로 보여준다.
이러한 점들을 종합해 볼 때, 새로운 연금개혁의 목표는 재정안정화보다 소득보장 강화에 두어야 한다는 것이 자명하다. 물론 두 목표의 조화는 연금제도의 발전을 위해 여전히 중요하다. 그러나 현시점에서는 아직 지출 확대의 여지가 존재하는 만큼, 지출을 다소 늘리더라도 조속히 노후소득보장을 확충하는 방향으로 나아가야 한다. 지출을 줄이거나 현 수준으로 유지하면서도 소득보장을 확대할 수 있는 ‘묘안’은 사실상 존재하지 않기 때문이다.
3. 정책대안: 보편적 중층보장제도의 구축
우리나라의 노후소득보장제도는 공적연금인 국민연금과 기초연금, 준공적연금인 퇴직연금, 사적연금인 개인연금이 결합된 다층 구조를 이루고 있다. 이 가운데 퇴직연금은 근로자의 가입이 의무화되어 있어 노후소득의 중요한 축이 될 잠재력을 지닌다. 그러나 현 단계에서 퇴직연금은 노후소득보장으로서 뚜렷한 한계를 드러내고 있다. 퇴직연금의 가입자 수와 적립금 규모는 지속적으로 늘고 있으나, 전체 근로가능인구 중 가입 비율은 여전히 25% 수준에 머물러 있다. 더욱이 수급자 가운데 연금 형태로 수령하는 비율도 13%에 그친다(국가데이터처, 2025). 이에 따라 2023년 퇴직연금 수급자는 3만 명에 불과하여, 65세 이상 인구의 0.4%에도 미치지 못하는 실정이다(통계청, 2025). 따라서 현재의 퇴직연금은 보편적 노후소득보장 제도라기보다는 상위 근로자에 대한 노동복지, 즉 ‘지연임금’의 성격이 강하다고 볼 수 있다.
이러한 점에서, 퇴직연금이 노후소득보장 제도로 재편·정착될 것을 전제하여 이를 근거로 국민연금과 기초연금의 축소를 정당화하는 주장은 적절하지 않다. 예를 들어 김학주(2026)는 국민연금에 자동조정장치를 도입하여 급여수준이 하락하더라도, 퇴직연금의 연금의무화와 수익률 개선을 통해 그 손실을 상쇄할 수 있다고 주장한다. 그러나 그가 퇴직연금을 노후소득보장 제도로 발전시키기 위해 제시한 방안들은 실행 가능성이 크지 않다. 우선 그가 주장하는 연금의무화는 근로자를 비롯한 이해당사자들의 충분한 동의를 얻지 못하여 정치적 실현 가능성이 낮다. 나아가 설령 연금의무화가 실행되어 모든 가입자가 퇴직연금을 연금 형태로 수령하게 되더라도, 그 적용 범위는 중·단기적으로 현재 가입자 규모인 근로가능인구의 25%를 넘어서기 어렵다. 이러한 이유에서, 퇴직연금의 제도화를 전제로 한 다층노후소득보장 구축 계획은 국민 대다수의 노후소득을 실질적으로 보장할 수 있는 대안이 되기 어렵다. 따라서 이 글은 국민연금과 기초연금을 중심으로 한 공적연금 체계 개편에 초점을 맞추고자 한다.
현재의 연금개혁 논의에서는 크게 세 가지 정책대안이 제시되고 있다. 이하에서는 각 대안을 비판적으로 검토한다.
첫째 대안은 국민연금에 자동조정장치를 도입하고 기초연금을 선별화하는 방안이다(김학주, 2026). 이 방안은 연금재정의 안정화라는 목표를 달성할 수 있는 대안이다. 그러나 이 방안은 가입자 수의 변화에 따라 급여수준이 자동으로 조정되는 자동조정장치가, 가뜩이나 낮은 국민연금 급여를 추가로 하락시킨다는 점에서 문제가 있다. 2023년 기준 국민연금의 평균 급여액은 62만 원에 불과하며, 40만 원 이하를 수령하는 수급자가 전체의 절반을 넘어서고 있다(국민연금공단, 2025). 이 정도 급여로는 생활 안정은 물론 빈곤 완화 기능도 기대하기 어렵다. 나아가 기초연금의 수급대상까지 축소되면 기초연금과 국민연금을 함께 받는 수급자 수도 줄어들어 노인빈곤은 한층 악화될 수밖에 없다. 김학주(2026)는 이러한 손실을 퇴직연금을 통해 상쇄할 수 있다고 주장하나, 앞서 검토한 바와 같이 그 실효성은 낮다. 또한 이 방안은 공적부조 성격이 강화된 기초연금과 국민연금 간의 유기적 통합을 어렵게 만드는 문제도 안고 있다. 빈곤 완화 효과를 확보하기 위해서는 기초연금 선정기준소득을 높게 유지해야 하지만, 이 경우 기초연금 급여수준이 다수 국민연금 수급자의 급여수준을 웃돌게 되어 국민연금 가입 유인을 약화시킬 수 있다. 반대로 선정기준소득을 낮게 유지하면 기초연금의 빈곤 완화 효과가 현저히 떨어지는 문제가 발생한다.
둘째 대안은 국민연금의 급여수준을 인상하되 기초연금은 선별화하는 방안이다. 최근 이재명 정부가 검토 중인 기초연금 수급대상 축소 방안 역시 국민연금 소득대체율을 43%로 인상한 개혁의 후속 조치로 추진되고 있다는 점에서, 이 대안의 일종으로 분류될 수 있다. 이 방안은 사회보험인 국민연금을 중심으로 소득보장을 강화하는 접근으로, 향후 국민연금을 수급하게 될 미래 세대의 노후빈곤을 완화하고 연금급여의 권리성을 강화한다는 강점을 지닌다. 그러나 이 방안의 가장 큰 문제점은 현행 국민연금의 소득보장 기능을 과대평가하고 있다는 점이다. 앞서 살펴본 바와 같이, 현행 국민연금의 급여수준은 매우 낮다. 게다가 이러한 낮은 급여수준은 제도의 미성숙보다는 짧은 기여 기간과 낮은 소득대체율에서 비롯된 것이므로, 앞으로도 크게 개선될 여지가 크지 않다. 이런 상황에서 기초연금의 수급 범위를 축소하여 국민연금 급여에만 의존하는 노인의 비중이 늘어난다면, 공적연금의 총수급액이 오히려 줄어들어 노인빈곤은 더욱 악화될 수 있다.
설령 일부 전문가들이 주장하는 대로 국민연금 소득대체율을 50%까지 인상하더라도 노후소득 개선 효과는 크지 않을 것으로 전망된다. 이 경우 국민연금 가입자 평균소득으로 25년간 보험료를 납부한 사람은 월 93만 원, 가입자 평균의 절반 소득으로 가입한 사람은 월 69만 원(기초연금을 함께 받을 경우 총 103만 원) 수준의 급여를 수령하는 데 그친다. 이는 노후소득의 안정을 위해서 부족한 액수이다. 더욱 심각한 문제는 이 대안이 국민연금에 가입할 수 없는 가정주부 등 비근로활동 인구와 현 세대 노인의 노후소득보장에는 사실상 아무런 효과가 없다는 점이다. 이들이야말로 현재 가장 심각하게 노인빈곤에 노출되어 있는 집단이다.
마지막 대안은 현행 국민연금 제도를 유지하되, 기초연금을 보편화하고 새로운 보충급여를 신설하여 보편적 중층보장체계를 구축하는 방안이다(김원섭 외, 2016). 이 방안은 주로 기초보장을 개선하여 노후보장을 강화하는 접근으로, 기초연금을 월 46만 원 수준(2025년 국민연금 A값 308만 원의 15%)으로 인상하고, 국민연금 비수급자 등에게는 월 15만 원 수준(국민연금 A값의 5%)의 보충급여를 새로 지급한다. 이 대안에서는 국민연금은 현행 체계를 유지하되, 필요할 경우 수급개시연령의 연장도 함께 시행한다([그림1] 참조).
이 방안에 따르면 모든 국민은 최소한 두 개의 연금급여를 수급할 수 있게 된다. 국민연금 수급자는 기초연금과 국민연금을 합산하여 보다 두터운 노후소득을 보장받고, 국민연금 비수급자 역시 기초연금과 보충급여를 통해 최소한의 소득 기반을 확보할 수 있다. 구체적으로 국민연금 가입자 평균 소득자는 25년 가입 시 기초연금과 국민연금을 합해 월 126만 원, 평균의 절반 소득자는 월 101만 원 수준의 급여를 수령할 수 있다. 재정 측면에서는 단기적으로 부담 증가가 예상된다. 그러나 수급개시연령 연장(단, 실업부조처럼 중고령자를 위한 소득보장 제도를 함께 도입하는 것을 조건으로 함)과 고소득층에 대한 일부 급여환수(claw-back) 장치 등을 병행할 경우, 재정 부담을 OECD 연금 지출 평균에 근접한 수준으로 관리할 수 있다.
재정안정화에 초점을 둔 첫째 대안이나, 국민연금을 중심으로 제한적 개선을 추진하는 둘째 대안과 달리, 이 대안은 재정지출을 통제가능한 수준으로 유지하면서도 모든 계층의 노후소득을 향상시킬 수 있는 방안이다. 아울러 이 방안은 국민연금과 기초연금을 대립적으로 파악하지 않고, 두 제도를 통합적·다층적으로 발전시키는 방향을 지향한다는 점에서 제도적 정합성이 높다.
4. 결론
우리나라의 노인빈곤은 개인 책임의 문제가 아니라, 경제성장 과정에서 누적된 세대 간 격차와 미흡한 공적연금 체계가 결합되어 나타난 구조적 문제이다. 이러한 구조 속에서 오늘의 노인들은 성실히 일하여 나라를 발전시킨 대가를 오히려 빈곤의 고통으로 치르고 있는 셈이다. 따라서 앞으로의 연금개혁은 그동안 지체되어 온 ‘복지국가적 노년’의 시급한 제도화를 목표로 삼아야 한다. 이를 위해 정부는 기초연금을 축소하기보다는 공적연금의 핵심 요소로 정착시켜, 국민연금과 기초연금을 통합한 보편적 중층보장체계를 구축해야 한다.
| 참고문헌 |
· 국가데이터처, 2025, 2024년 퇴직연금통계 결과, 보도자료(2025.12.15.).
· 국가데이터처, 2023, 연금통계, https://kosis.kr.
· 국민연금공단. 2025, 국민연금 생생통계
· 기초연금 적정성 평가위원회. 2023, 2023년 기초연금 적정성 평가위원회 보고서
· 김원섭, 강성호, 김형수, 이용하, 2016, “우리나라 공적연금의 보편적 중층보장체계로의 재구축방안에 관한 연구”, 사회보장연구, 32(4): 1-29.
· 김학주, 2026, “다층 연금체계 개혁 방안”, 국회 연금특위 민간자문위원회 발표자료.
· 대한민국 국회, 2023, 공적연금개혁과 재정전망 I~IV.
· 박영삼, 2025, 한국의 사회계층 구조와 변화, 미발간 발표문.
· 보건복지부, 2025, 내부자료.
· 이승희, 2025, “우리나라 노인빈곤과 노후소득보장제도”, 국회 연금개혁특별위원회 민간자문위원회 회의 발표자료.
· 한신실, 유희원, 홍정민, 박주혜, 2024, 공적연금 미시모의실험모형 개발, 국민연금연구원.
· OECD, 2025, Pensions at a Glance.
월간<복지동향> 2026년 8월호(제334호)
The post [기획3] 복지국가적 노년 구축을 위한 연금개혁의 방안 : 기초연금을 중심으로 appeared first on 참여연대.